Ашигт малтмалын хуулийн шинэчилсэн найруулгын төслийн талаар бичсэн санал

by Unknown in Уул уурхайн салбарын бодлого 0

уул уурхай болон эрчим хүчний салбарын санхүү, татварын чиглэлээр судалгаа хийх явцад хууль эрх зүйн хувьд анхаарч засах, шинээр зохицуулах шаардлагатай гэж үзсэн дараах асуудлуудын талаар өөрийн саналыг хүргэхээр бэлтгэв.

1. Бодлого боловсруулах суурь нөхцлүүдийг оновчтой тодорхойлох

Монгол Улс ойрын жилүүдэд хэдэн төрлийн эрдэс баялагийг хэдий хэмжээгээр олборлож, ямар хэмжээнд хүртэл боловсруулан түүнээс ямар орлого олох талаар чиглэлээ тогтоох нь уул уурхайн салбарт баримтлах бодлогыг боловсруулахад суурь нөхцөл болох болно.

Ойрын 10-15 жилийн хугацаанд дэлхийн болон бүс нутгийн хэмжээнд эрдэс бүтээгдэхүүний хэрэгцээг судлан гаргасаны үндсэн дээр ямар төрлийн эрдэс баялагийн хэдэн уурхайг аль бүс нутагт нээж ажиллуулах бодлогоо оновчтой тодорхойлж гаргах шаардлагатай.

Эдгээр суурь тооцооллыг оновчтой тодорхойлж гаргаагүй улмаас эдийн засгийн бүтцийн болон бусад олон чиглэлээр сөрөг үр дүн гардаг талаар сургамжтай туршлага манай өмнөд хөрш БНХАУ-д бий. Энэ талаар өмнө нь өөрийн хийж байсан судалгааг хавсаргав (Хавсралт-1).

Ойрын 10-15 жилийн хугацаанд дэлхийн болон бүс нутгийн хэмжээнд эрдэс бүтээгдэхүүний хэрэгцээг дэлхийн томоохон уул уурхайн компаниуд (Рио Тинто, BHP, Англо Американ гэх зэрэг) өөрсдийн бизнесийн хэтийн чиг хандлага, хөрөнгө оруулалтыг тодорхойлох зорилгоор хэдэн арван сая ам.доллар зарцуулан судалгааны маш том баг ажиллуулж гаргадаг. Мөн хөрөнгө оруулалтын санхүүгийн томоохон байгууллагууд энэ чиглэлийн судалгааг гаргасан байдаг бөгөөд түүнийгээ төлбөртэйгээр түгээдэг. Эдгээрийг авч ашиглах нь зүйтэй болов уу.

Энэ судалгаа нь энгийн мэт санагдаж болох ч манай улсын эдийн засгийн ирэх 10-15 жилийн хөгжилтэй холбоотой чухал асуудал тул тусгайлан баг томилж ажиллуулах нь зүйтэй болов уу.

2. Суурь нөхцлүүдэд үндэслэн Уул уурхайн салбарт баримтлах бодлогыг боловсруулах

Энэ хүрээнд юуны өмнө Монгол Улсын уул уурхайн өрсөлдөх чадварын хувьд ямар түвшинд байхыг тодорхойлох шаардлагатай. Өрсөлдөх чадварыг тодорхойлоход нэлээд олон хүчин зүйлийг харгалзан үзэх хэрэгтэй боловч энд санхүүгийн асуудлыг хөндлөө.

Монгол Улс эрдэс баялагийн томоохон нийлүүлэгч орон болж буй хэдий ч уул уурхайн салбарт гадаадын хөрөнгө оруулалт чухал бөгөөд уул уурхайн салбарын санхүүгийн дэглэмийг бусад томоохон эрдэс баялагийн экспортлогч орнуудтай харьцуулахад өрсөлдөхүйц хэмжээнд байлгах нь нэн тэргүүний зорилт юм. Өөрөөр хэлбэл Монгол Улсын уул уурхайн салбарын санхүүгийн дэглэмийг өрсөлдөгч бусад улсын (Канад, Австрали, Өмнөд Африк гэх мэт) санхүүгийн дэглэмтэй харьцуулах шаардлагатай болно.

Санхүүгийн дэглэм гэдэгт бүх төрлийн татвар, төлбөр хураамж тэдгээрийг хураах арга хэлбэрүүдийг хамруулан ойлгох бөгөөд ийнхүү харьцуулахдаа нийт татварын ачаалалыг (Effective tax burden/rate) голчлон тооцож дүгнэдэг байна.

Энэ судалгааг хийсний дараа бид хаана яваа болон хаана байрлавал зохих зэрэг асуултад хариулт авах боломжтой болно. Анхаарах нэг зүйл бол энэ судалгааг гагцхүү төсвийн хөрөнгөөр (Австрали, Канадын ЗГ-ын байгууллагууд болон Европын холбооноос манайд олгоод буй буцалтгүй тусламжийн хүрээнд санхүүжүүлэх нь зохимжгүй) санхүүжүүлж аль болох монгол экспертүүдийг оролцуулах нь зүйтэй болов уу.

Энэ судалгаа хийгдээгүй байхад аль нэг төрлийн татварыг нэмэх, хасах эсвэл төрийн оролцоог нэмэгдүүлэх тухай ярих нь хөөрөг мэдэхгүй хүн хөөрөг шинжиж буйтай адил юм. Үүнтэй адил судалгааг 2011 онд Австрали улс хийсэн бөгөөд түүнд тулгуурлан уул уурхайн салбарын санхүүгийн дэглэмдээ өөрчлөлт оруулсан юм.

Өмнөд Африк уул уурхайн олон жилийн туршлагатай улс бөгөөд дэлхий даяар уул уурхайн салбарын бүтцийн орчин өөрчлөгдөж байгаатай холбоотойгоор санхүүгийн дэглэмийн харьцуулсан судалгаа хийж уул уурхайн санхүүгийн дэглэмээ өөрчлөх асуудлыг одоо ид хэлэлцэж байна.

Монгол улс уул уурхайн салбараас хүртэх өгөөжийг хамгийн их байлгахыг зорих хэдий ч энэхүү зорилго нь өрсөлдөх чадварын зорилтот түвшингээр хязгаарлагдаж байх ёстой гэдэг нийтлэг ойлголтыг олон нийтэд түгээх нь нь чухал юм.

3. Ашигт малтмалын хуулийн төслийн талаар

Тус хуулийн төслийг боловсруулахад оролцсон зарим хүний хэвлэл мэдээлэлд өгсөн ярилцлагаас “уул уурхайн татвар санхүүтэй холбоотой асуудлуудыг Татварын болон холбогдох хуулийн хүрээнд зохицуулах нь зүйтэй учраас хуулийн төсөлд энэ чиглэлийн асуудлыг тусгахгүй байх зарчим барьж байна” гэсэн санааг олж уншсан.

Миний зүгээс энэ зарчмыг дэмжиж байгаа хэдий ч зайлшгүй шаардлагатай татвартай холбоотой 2 үндсэн асуудлыг уг хуулийн төсөлд тусгах саналтай байна. Учир нь татвар хураах үндсэн хөшүүргийг тусгай зөвшөөрөлтэй холбож өгөх шаардлага тулгараад байгаа бөгөөд олон улс оронд ийм байдлаар хуульдаа зохицуулалт хийсэн байдаг.

Хэдийгээр энэ нь техникийн шинжтэй асуудал боловч дор дурьдсан хуулийн зохицуулалт нь хамгийн үр дүнтэй болохыг ихэнх улс орнуудын туршлага харуулж байгаа болно.

3.1 Татварын диваажин улс, орнуудаас хөрөнгө оруулалттай хуулийн этгээдэд тусгай зөвшөөрөл олгохгүй байх

Дэлхийн том эдийн засгийн Жи-20 бүлгийн хүрээнд эрчимтэй хэлэлцэгдэж буй татвараас зугатах асуудал нь маш нарийн зохион байгуулалттай олон улс дамжсан бүтэцтэй байгаа бөгөөд илрүүлэхэд өндөр хөгжсөн орнуудын татварын байгууллага хүч мөхөсдөж буйг жилд зугатаж буй дүн болох 500 тэрбум ам.доллараас харж болно.

Уул уурхайн салбарт үүнээс сэргийлэхийн тулд ашигт малтмалын зөвшөөрлийг татварын диваажин улсаас хөрөнгө оруулалттай Монголын хуулийн этгээдэд олгохгүй байх хуулийн зохицуулалтыг хийж өгөх нь манай орны хувьд зайлшгүй шаардлагатай юм. Татварын диваажин бүс нутаг болон улс орнуудын жагсаалтыг Жи-20 албан ёсоор зарласан.

Татварын диваажин улс орнууд болон давхар татварын гэрээтэй зарим улс орнуудаас хөрөнгө оруулалттай компанууд татвараас хэрхэн зайлсхийж байгаа талаар судалгаа хийснийг та бүхэн танилцана уу.

http://www.olloo.mn/modules.php?name=News&file=print&sid=1214726

http://mining.news.mn/content/124846.shtml

Энэхүү заалтыг хуульд оруулахдаа нэг бус хэд хэдэн заалт оруулж өгөхгүй бол зохицуулалт нь бүрэн бус цоорхойтой болох эрсдэл байж болохыг анхаарна уу. Энэ талаар интернэтэд маш их мэдээлэл бий.

3.2 Ашигт малтмалын тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч компаний хувь эзэмшлийг өөрчлөх, эсвэл уг компанийн хувьцааг худалдах замаар тусгай зөвшөөрлийг худалдан борлуулж буй үйл ажиллагааг төрийн хяналтад оруулж, энэхүү арилжаанаас төр татвар хурааж чаддаг болох

Ихэнхи тохиолдолд ийм байдлаар тусгай зөвшөөрөл шилждэг бөгөөд хөгжсөн улс орнууд энэхүү үйлдлээс сэргийлэх, ногдох татварыг хураах чиглэлээр өнөөг хүртэл маш олон янзын аргаар тэмцсээр ирсэн. Сүүлийн жилүүдэд хамгийн энгийн бөгөөд тусгай зөвшөөрөл эзэмшигчийг үүрэгжүүлсэн зохицуулалт нь хамгийн үр дүнтэй болох нь практик дээр батлагдаад байгаа. Өөрөөр хэлбэл тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч Монголын хуулийн этгээдийн дотоод, гадаад дахь хэдэн ч шат дамлага дамжсан хөрөнгө оруулагчийн тодорхой хэмжээний хувь эзэмшил, хувьцаа зарагдсан байсан гагцхүү тусгай зөвшөөрөл эзэмшигч компани Монгол улсад төлөх татварыг төлөх үүрэг хүлээж байгаа юм. Эсрэг тохиолдолд тусгай зөвшөөрлийг цуцлах арга хэмжээ авна. Энэ нь хэдийгээр “хатуу”, “захиргаадалтын” шинжтэй арга хэмжээ боловч энэ арга нь энгийн бөгөөд хэрэгжүүлэхэд хялбар бөгөөд олон улс орнууд үүнийг хэрэгжүүлж байгаа.

Энэ талаар дэлгэрүүлж интернэтээс судлаж болох бөгөөд Сангийн яам дээр хуулийн төсөл бэлэн байгаа байх. Мөн та бүхэн зарим нэмэлт мэдээлэлтэй танилцана уу.

http://mining.news.mn/content/103752.shtml

http://www.unen.mn/content/10213.shtml?alias=local&name=mining

3.3 Хуулийн төсөлд дурдсан “эхний хөрөнгө оруулалт”-ын талаар

Агуулгын хувьд та бүхний Хөрөнгө оруулалтын гэрээг Орд ашиглах гэрээ болгон өөрчилж, зохицуулалтыг тодорхой болгож байгааг дэмжиж байна. Гэхдээ хуулийн төслийн 10.1.1-д “эхний хөрөнгө оруулалт” гэж юуг ойлгох нь тодорхойгүй байна. Энэ асуудал Оюу Толгой төслийн гэрээн дээр маш их асуудал дагуулж байгаа.

Аливаа орд нь олон хүчин зүйлээс хамаарч үйл ажиллагаа нь өөрчлөгдөх улмаар ТЭЗҮ өөрчлөгдөх шаардлага тулгардаг бөгөөд аливаа ТЭЗҮ дээр уурхайн ашиглалтын нийт хугацааны хөрөнгө оруулалт, цэвэр мөнгөн урсгал нь эерэг болох хүртэл хугацааны болон түүнээс цаашхи хөрөнгө оруулалт гэсэн 3 үндсэн ойлголтыг хэрэглэдэг.

Эхний хөрөнгө оруулалт гэсэн ойлголтыг дээр дурдсан ойлголтуудтай уялдуулан дахин авч үзээд шинэчилсэн томьёололыг нэр томьёоны хэсэгт тусгах саналтай байна.

3.4 Техник эдийн засгийн үндэслэлийн талаар

Оюу толгой төслийн зардлын өсөлт нь монголын талын авах татвар хураамжийг бууруулах бөгөөд уурхайн нийт зардлын тооцоог ТЭЗҮ-д тусгасан. Гэтэл ТЭЗҮ-тэй холбоотой хуулийн зохицуулалт манай хууль болон холбогдох журамд тодорхойгүй байгаан улмаас Хөрөнгө оруулагч зардлаа өсгөх боломж бүрдсэн байна.

Иймд энэ хуульд ТЭЗҮ-тэй холбоотой бүлэг байх нь зүйтэй гэсэн саналтай байна.

ТЭЗҮ-ийг нэр томьёоны хэсэгт тодорхойлж өгөх, хэрхэн хүлээн авах, хэн, хэрхэн шалгах, шалгах бүрэлдэхүүн ямар шалгуур хангасан байх (санхүү, татвар, геологи гм) бүрэлдэхүүнтэй байх, тэдгээр хүмүүс ямар эрх, үүрэг хүлээх, ямар шийдвэр гаргах, түүнийг нь хүсэлт гаргагч хэрхэн хүлээн авах, ТЭЗҮ-д нэмэлт өөрчлөлт оруулах процедур, түүний санхүүгийн болон бусад үр дагаварыг хэн ямар аргачлалаар тооцож, ямар үе шаттайгаар хэлэлцүүлэн шийдвэрлэж байх зэрэг асуудлууд байна.

Хэт нарийвчилсан мэт санагдаж болох ч ийм тодорхой зүйлгүйгээс манай улс олон тэрбум долларын алдагдал хүлээж болох юм. Учир нь ТЭЗҮ бол бүх тооцооллын зангилаа болдог.

3.5 Эрдэс баялагийн мэргэжлийн зөвлөл болон бусад зөвлөлүүдийн талаар

Эрдэс баялагийн зөвлөл болон бусад зөвлөлүүд нь төрийг төлөөлж уул уурхайн салбарын үйл ажиллагаа, санхүүжилттэй холбоотой бүхий л чухал шийдвэрүүдийг гаргаж буй чухал байгууллага тул үүн дээр ихээхэн анхаарал хандуулах нь зүйтэй.

Эдгээр зөвлөл нь одоогийнх шиг үндсэн ажилтай хүмүүсийн хавсрага байдлаар явбал ямар ч үр дүн гарахгүй бөгөөд төрийн хяналтын чиг үүрэг сул дорой хэвээр байх болно. Монгол улс өөрийн томоохон баялаг болох эрдэс баялагаа ашиглуулах ТЭЗҮ-г төрийн нэрийн өмнөөс нягтлан шалгахдаа ийнхүү хайнга хандах учиргүй.

Хүн хүч сайтай тусдаа бүтэц бий болгох шаардлагатай.

Австрали улсын эрдэс баялагийн мэргэжлийн зөвлөл болон бусад зөвлөлийн эрх, үүрэг, бүтэц, хариуцлагын тогтолцоо, боловсон хүчний бодлого, санхүүжилт зэргээс ухаалаг байдлаар санаа авч хуульд маш нарийн тодорхой тусгаж өгөх саналтай байна.

Та бүхэн хуулийн төслөө аль болох товч тодорхой болгох гэсэн эрмэлзэлтэй байгааг ойлгож байгаа хэдий ч ийм чухал хуульд сайтар боловсруулсан зохицуулалтыг тодорхой байдлаар тусгах нь ач холбогдолтой санагдаж байна. Өндөр хөгжсөн орнуудын хууль нь том зузаан байдаг нь амьдралаас урган гарсан шаардлага болов уу.

3.6 Хуулийн төслийн зарим заалтуудын талаар

- Төслийн 87.4 дэх хэсэгт “Сангийн яам”-ыг нэмж оруулах шаардлагатай болов уу.

- Хуулийн төслийн 89, 90 дэх хэсэгт заасан зардлын доод хэмжээг хэн хэрхэн хянах асуудал чухал бөгөөд үүнийг маш тодорхой байдлаар тусгах саналтай байна.

- 87.7 дэх хэсэгт зааснаар ТЭЗҮ-д санхүүгийн асуудал их тусна. Гэтэл 103 дах хэсэгт

- Дагалдах ашигт малтмал гэж юуг ойлгох талаар тодорхойлолт нэмэх

- Хуулийн төслийн 84.3.1 болон 84.3.4 дэх заалтууд хоорондоо хэрхэн уялдах вэ? Татварын хасагдуулга хийх үү?

4. Оюу Толгой төслийн гэрээ хийх үед болон хэрэгжилтийн явцад анзаарсан сургамжууд

4.1 ААНОАТ-ын тухай хуулийн 14-р зүйлд заасан Албан татвар ногдох орлогоос хасч тооцох зардалд хамрах зээлийн хүүгийн хязгаарлалт тогтоох аргачлал нь ерөнхий бөгөөд зайлсхийх боломж олгохоор байсан тул Оюу Толгой төслийн Хөрөнгө оруулалтын гэрээнд уг аргачлалыг дэлгэрэнгүй тусгаж өгсөн. Гэсэн хэдий ч ААНОАТ-ын хуультай нийцүүлэн дэлгэрэнгүй аргачлал батлан гаргах шаардлагатай байгаа нь харагдсан.

4.2 Өнөөг хүртэл Монгол Улс эдгээр гэрээний мөн чанар, үр дагаварыг төдийлөн сайн мэдэхгүй явж ирсэн бөгөөд гадаадын хөрөнгө оруулалт нэмэгдэхийн хэрээр татвараас зугатах, олон улсын арбитрт хандах асуудал нэмэгдэж, асуудлыг Монголын талд нааштай шийдэхэд хүндрэл учруулах болсон. Өнөөг хүртэл 30 гаруй улстай байгуулсан давхар татварын гэрээний хүрээнд Монгол улс хуулиар тогтоосон 20 хувийн татварыг 5 хувь хүртэл бууруулж төлөх боломжийг олгож уул уурхайгаас олох ашгийг бууруулж байгааг анхаарах хэрэгтэй.

Иймд Гадаад улстай байгуулах давхар татварын гэрээ болон хөрөнгө оруулалтыг харилцан хамгаалах гэрээний хэлэлцээг зөвхөн Сангийн сайд зөвшөөрсөн тохиолдолд Сангийн яам эхлүүлдэг байхаар хуульчлах шаардлага байна.

4.3 Үндэсний Татварын Ерөнхий газрын бүтцэд Уул уурхайн татвар хариуцсан тусгай тасаг байгуулах асуудал Оюу Толгойн гэрээ батлагдахтай зэрэгцэн яригдаж, байгуулагдсан боловч өнөөгийн боловсон хүчин, бүтцээрээ хэдэн арван улс дамжин хийгдсэн 10 тэрбум орчим ам.долларын бараа гүйлгээний үнэн зөв эсхийг нягтлан тогтоож, татвараа гүйцэд хурааж авахад эргэлзээтэй юм.

Уул уурхай хөгжсөн бусад орны адилаар хамгийн багадаа 30-40 хүнтэй нэгж байгуулах, энэхүү нэгжид эдийн засаг санхүүгийн өндөр мэргэжлийн экспертүүдийг ажиллуулах шаардлага байгаа. Энэхүү нэгжид өндөр мэргэжлийн хүн авч ажиллуулахад цалингийн асуудал нэн тэргүүнд хөндөгдөнө.

Уул уурхай эрчимтэй хөгжсөн Өмнөд Африк болон дэлхийн санхүү, эдийн засгийн томоохон төв болсон Сингапур улсуудын татварын албадууд үндэстэн дамнасан томоохон компаниудын татварыг тооцох, хянах чиг үүргээ ямар хүн хүчний нөөцөөр хэрхэн санхүүжүүлдэг болохыг миний бие зориуд очиж судалсан. Эдгээр улс одоогоос 10 гаруй жилийн өмнө яг өнөөгийн манай улсын нэгэн адилаар татварын байцаагчиддаа төсвийн багахан хэмжээний цалингаар ажиллуулдаг байсан байна. Эдийн засаг хөгжихийн хэрээр ур чадвар, туршлага хуримтлуулсан татварын байцаагчдийг хувийн том компаниуд 10 дахин өндөр цалин, хангамжаар авч ажилуулах болсноор ЗГ болон татварын албанд ур чадварын хомсдол үүсч татвар хураалтад эрс нөлөөлөх болсон байна. Үүнийг голланд өвчний голлох шинж тэмдэг болох “brain drain” гэж тэд томьёолсон байна.

Энэ 2 улсын хууль тогтоогчид асуудлыг судлан үзээд татварын байгууллагад өндөр ур чадвартай мэргэжилтнүүдийг авч ажиллуулах боломжийг хуулийн хүрээнд хангахын тулд татварын байгууллагын бүтэц санхүүжилтэд зориулсан тусгай хууль гарган татварын албаны төсвийг жилд цуглуулах орлогын тодорхой хувиар багцлан тооцож санхүүжүүлж байхаар тогтоосон байна. Өөрөөр хэлбэл тухайн жилийн нийт санхүүжилтийг тогтоож Сангийн сайд татварын албаны дарга нар гэрээний үндсэн дээр цуглуулах татварын хэмжээг тогтоодог бөгөөд хэдэн хүнийг ямар цалингаар санхүүжүүлэхээ татварын албаны дарга нь түүний дэргэд ажиллах зөвлөлийн хамт шийддэг байна.

Жишээлбэл хувийн салбарт ажиллаж санхүүгийн ажилтан сард 10000 ам.долларын цалин авч байхад татварын албанд ажиллаж буй ижил түвшиний ажилтан 7000 ам.долларын цалин болон бусад хангамжтай ажиллах боломжийг хуулиар олгосон.

Энэ чиглэлээр авч хэрэгжүүлсэн шинэчлэл нь эдгээр орны хүчирхэг байдлын үндэс болж чадсан юм

4.4 Хөрөнгө оруулагч талд ямар нэгэн менежментийн төлбөр төлөх асуудал нь тусгай зөвшөөрөл эсхүл түүний эрхийг шууд болон дам байдлаар шилжүүлж байгаагаас үүдэлтэй харилцаа учраас энэ төрлийн төлбөрт тодорхой хязгаарлалтыг тогтоож тусгай зөвшөөрөлтэй уялдуулж өгөх нь зүйтэй болов уу. Учир нь хэрэв менежментийн төлбөрт ямар нэгэн хязгаарлалт тогтоохгүй бол энэ нь шууд татвараас хасагдах зардал болдог учраас Монголын талын хураах татварын хэмжээг бууруулах, татвараас зайлсхийх боломжийг олгох талтай юм. Оюу Толгой төслийн менежментийн төлбөр маш өндөр бөгөөд энэ төлбөрт үзүүлж буй үйлчилгээ нь компанийн засаглалын зарчимд сөргөөр нөлөөлж байгааг харгалзан үзэх нь зүйтэй.

4.5 Уул уурхайн салбарын аливаа компаниас татварын урьдчилгаа төлбөр авах нь нягтлан бодох бүртгэл болон хууль, нийгмийн, төсвийн олон сөрөг үр дагаварыг бий болгож буйг харгалзан үүнийг Ашигт малтмалын хуульд өөрчлөлт оруулж буйтай холбогдуулан холбогдох хуулиар хориглох шаардлагатай байна.

Дээрхээс гадна өөр саналууд байгаа хэдий ч үүгээр хязгаарлан өөрийн саналыг үүгээр та бүхэнд хүргэж байна. Илүү нуршсан зүйлийг тайлбарлах үүднээс бичсэн бөгөөд авах гээхийн ухаанаар хандана гэдэгт итгэж байна. Тодруулах зүйл байвал ....аар хандана уу.

----- o O o -----